在各类环境违法类型中，“未批先建”为当前基层环境执法查处最多的违法类型。但在办理此类违法案件过程中，执法人员往往会遇到的一个疑难问题是：个别行政相对人通过“清洁生产审核”或“限期治理”等方式进行生产规模变动或生产设备更替，能否认定为“未批先建”？笔者结合相关法律规范解释及执法案例，对此类执法热点难点问题进行梳理剖析，以供执法人员在案件办理中作为参考。

特定情形下，清洁生产审核可以作为确认建设项目生产变动的依据。依照“清洁生产促进法”及“清洁生产审核办法”规定，清洁生产是指企业采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放。原广东省环境保护厅《关于对企业改变生产工艺有关问题的复函》(粤环函〔2012〕746号)明确：“企业按照清洁生产审核报告要求，在不改变项目性质和生产规模、不增加污染物排放量和排放种类的情况下对生产工艺进行改进，其变动可由环境保护行政主管部门组织清洁生产评估验收的方式予以确认”。因此，清洁生产系对生产项目的原料、工艺及设备进行优化，在不改变项目性质和生产规模等要素前提下，项目发生变动情形可由清洁生产审核予以确认。

但是，依据“清洁生产促进法”第十八条“新建、改建和扩建项目应当进行环境影响评价”的规定，如存在项目性质和生产规模发生改变、污染物排放量和排放种类增加等情形的，建设单位应当进行环境影响评价，而不能简单将清洁生产审核报告作为认定建设项目生产变动的依据。以某市生态环境局查处的某金属表面处理公司未批先建案为例，该公司在通过竣工环保验收后，期间通过清洁生产审核的方式，将环保验收确认的3条电镀生产线扩建为5条电镀生产线。显然，上述项目发生扩建后，清洁生产审核无法作为项目生产变动的法定依据，该公司扩建部分项目属于应当编制建设项目环境影响评价报告书的类型，在未依法报批建设项目环境影响评价文件情况下，擅自开工建设，属于“未批先建”环境违法行为。

需要指出的是，执法人员在调查取证过程中应当密切关注项目发生变动时间及项目竣工环保验收时间。生态环境部《关于建设项目环境影响评价重大变动执行时段的复函》(环评函〔2022〕91号)明确：项目竣工验收前，项目发生调整属于重大变动界定范畴；项目竣工验收后，项目发生调整应判定是否属于改建、扩建，按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》依法履行环境影响评价手续。此外，还需要关注的是，如项目发生变动在竣工环保验收前，但项目变动情况在竣工环境保护自主验收未如实反映的，生态环境部门可以“环保验收弄虚作假”环境违法行为进行查处。